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Muchos gobiernos de los países en desarrollo consideran que un nivel de precios para los cereales alimentarios básicos lo suficientemente alto como para proporcionar un incentivo de producción a los agricultores es demasiado elevado para los consumidores de bajos ingresos. Estos no pueden permitirse el precio al por menor que ha de fijarse para cubrir los gastos de acopio, transporte, almacenamiento y distribución. Los gobiernos que reciben grandes ingresos fuera del sector de la agricultura tal vez podrán resolver este problema con subvenciones. Pueden crear un organismo especial (como la CONASUPO en México), para vender a los grupos de ingresos bajos a menos del costo. Su déficit es cubierto por el Gobierno. Para los países en desarrollo que no disponen de esos recursos, la subvención del precio de los cereales alimentarios básicos puede convertirse en una carga insostenible. Así sucedió en Sri Lanka en los años 1970 cuando su programa de distribución de arroz absorbió hasta el 18 por ciento de los gastos totales del Gobierno.
Con un sistema de doble precio-un precio de incentivo para los agricultores con precios correlativos de mercado libre para el consumidor, más suministros para los consumidores necesitados a un precio inferior-puede funcionar de forma mas económica en términos de subsidio cuando:
- puede obtener, a un precio bajo de una fuente externa, suministros de cereales aceptables para los grupos de ingresos bajos, o
- se le concede un monopolio de importación de un cereal preferido por consumidores de ingresos altos a los que puede cargar un margen suplementario para equilibrar un déficit por distribución a consumidores de bajos ingresos;
En 1975, los directores de INDECA, organismo encargado de la estabilización del mercado de cereales en Guatemala, recibieron instrucciones para llevar a cabo un programa de ese tipo. La primera medida consistió en fijar precios máximos y márgenes a los manipuladores. El Gobierno se propuso respaldar esos controles con ventas de maíz, frijoles y arroz importados, en zonas de ingresos bajos. Se encomendó esta labor a INDECA.
Se estipularon contratos con minoristas de alimentos en zonas de ingresos bajos para su venta a precios y márgenes regulados. Además, se arrendaron locales para que la junta vendiera directamente. Sin embargo, se formaron largas colas en los establecimientos económicos; algunas personas, especialmente los niños, volvían a la cola al ver que podían hacer algún dinero extra revendiendo en el mercado libre los cereales comprados a un precio intervenido inferior.
Se seguía buscando una buena base de actuación cuando se produjo otra intervención política. Se avecinaban las elecciones. Los candidatos políticos vieron la posibilidad de recibir el apoyo popular con un puesto de venta a precios oficiales subvencionados en su zona. Se utilizaron influencias para abrir un punto de venta. Fue tal la carrera que llegó un momento en que no podía asegurarse ya un suministro regular. Sin embargo, algunos miembros de la dirección de INDECA seguían soñando con una cadena estatal de distribución de alimentos, vendiendo unos diez artículos a precios bastante inferiores a los del mercado libre. Preveían altos puestos para los directores y el personal profesional.
Sin embargo, al aumentar los precios de los alimentos en el mercado libre y al ser menos regulares los suministros en los puntos oficiales de ventas, las colas fueron alargándose. Se formaban ya la noche antes de la llegada prevista de los suministros. Faltaban tiempo y personal para asegurar una buena gestión y supervisión. La prensa comenzó a criticar cada vez más esta acción de asistencia. Lo cual llegó a los oídos de un grupo de gente joven que eran los principales sostenedores del partido que ganó las elecciones. Como gesto para su país, ofrecieron hacerse cargo de la junta de mercadeo de cereales y reorganizarla. La oferta fue aceptada por el Ministro de Agricultura. La mayor parte del personal de la junta fue sustituido y se asignaron personas sin capacitación ni experiencia. Sin embargo, los periódicos siguieron dando noticias de largas colas, de la insuficiencia de los suministros y nutriendo dudas sobre el manejo de los fondos. El Gobierno decidió sacrificar al Ministro de Agricultura y se nombró uno nuevo. Este tomó una decisión rápida: en el plazo de un día y en previsión de que se recolectara en breve una buena cosecha de cereales, suprimió todo el programa de distribución de alimentos. Hubo demostraciones y un clamor popular para que se abriesen de nuevo los puestos de venta de cereales baratos. Pero después de una semana crítica, se atenuaron las demostraciones y pudo sostenerse la decisión del Ministro. Esto ayudó al Gobierno a resolver su problema, pero no el de los consumidores de bajos ingresos.
El nuevo criterio oficial se orientó a mejorar los canales comerciales de distribución de alimentos fomentando la creación de cadenas voluntarias y de cooperativas. Previas indagaciones, resultó que la mayoría de las personas encargadas de las tiendas de las cooperativas las explotaban como si fueran propietarios. Como componían la cooperativa y nadie quería admitir la situación o modificarla, no pudo hacerse nada más en este sentido.
El objetivo del programa de mejoras era reunir a los minoristas en una cadena voluntaria, que se encargase de las compras en conjunto y así reducir sus costos. Un grupo de minoristas se reunieron para centralizar parte de sus compras al por mayor. Pero lo hicieron secretamente; de lo contrario, hubieran tenido que pagar un considerable impuesto sobre la cifra de negocios. Como cooperativa podían hacerlo legalmente pero la legislación en curso no preveía las cooperativas de minoristas. Se obtuvo de las autoridades competentes la enmienda de la ley y se abrió así paso a un desarrollo prometedor.
El Consejo Mundial de la Alimentación llevó a cabo en 1980 un análisis de los programas de subvenciones de cereales alimentarios y de distribución directa. Llegó a la conclusión de que el sistema de precios dobles funcionaba con un beneficio óptimo para los productores de cereales y sus consumidores en el Estado indio de Kerala. La organización clave era la Compañía Alimentaria de la India. Sus almacenes proporcionaban cereales a 256 mayoristas aprobados (210 privados y 46 cooperativas). Estos mayoristas estaban afiliados con 11 385 tiendas de racionamiento (8 462 privadas y 2 923 cooperativas). Por término medio, un depósito o subdepósito de la Compañía servía a unos 7 comerciantes mayoristas, cada uno de éstos abastecía a 45 tiendas al por menor. Cada tienda al por menor servía a un promedio de 345 hogares provistos de tarjetas de racionamiento. El arroz se adquiría en virtud de una orden del Gobierno por la que las explotaciones con 0,8 hectáreas o más de arrozales debían suministrar cantidades establecidas a un precio determinado. Sin embargo, durante los años 1970 esto contribuyó sólo un 3-7 por ciento de los suministros canalizados en el sistema de racionamiento; el resto provenía de zonas productoras de cereales excedentarios en otras partes de la India.
Se vende a más bajo precio a quien presenta una tarjeta de racionamiento.
A la ración tenían derecho todas las familias, salvo aquellas con tierras suficientes para proveer a sus necesidades de consumo (un 3 por ciento). Por consiguiente, no se realizaron verificaciones sobre ingresos, que siempre resultan difíciles en la práctica. Sin embargo, los 50 kg de cereales suministrados por persona y año a través de estas tiendas de precios justos, aunque aseguraban una ingesta alimentaria mínima, cubrían sólo parte de las necesidades de los consumidores. La mandioca era el suplemento más común para los pobres. Los consumidores ricos podían comprar el arroz en el mercado libre a precios elevados. La disponibilidad de cereales alimentarios en el mercado libre permitía a los consumidores un alto grado de opción.
La distribución pública de cereales en Kerala contó con dos elementos importantes: restricciones al movimiento en Kerala de cereales alimentarios procedentes de fuera del Estado, y venta por el Gobierno, a través de tiendas de precios justos, de los cereales importados. La primera medida mantuvo el precio agrícola en Kerala muy por encima del nivel nacional. Durante 1974/ 75, el precio del mercado libre del arroz en Kerala era de 3,49 rupias por kg. en tanto que el precio común en la India era de 2,50 rupias por kg. Esto significaba que los agricultores de Kerala disponían de un incentivo continuo para ampliar su producción; también suponía que el programa de distribución en Kerala tenía siempre acceso a cereales de precios inferiores procedentes de fuera. Aunque el Gobierno de la India tuvo que dar subvenciones para los alimentos distribuidos en Kerala, el Gobierno de esta región pudo recuperar de sus consumidores todos los gastos efectuados en la administración del sistema. Además, el Estado no efectuó inversiones de capital para apoyar el racionamiento. Los mayoristas y minoristas proporcionaron las instalaciones de almacenamiento. Los mayoristas se encargaron del transporte dentro de los márgenes permitidos por el gobierno del Estado.
Hubo naturalmente una diferencia de calidad entre el grano suministrado por racionamiento y el existente en el mercado libre. En los diez años que van de 1967 a 1976, el precio del mercado libre para el arroz osciló del 141 al 274 por ciento del precio del arroz racionado. Esto sirvió de incentivo a los agricultores para una producción de calidad. Permitió a los consumidores de mayores ingresos satisfacer sus preferencias, sin perjudicar los intereses nutricionales de los consumidores de ingresos inferiores, que recurrieron al racionamiento para dos tercios del arroz que consumían. Para los grupos de mayores ingresos, el arroz racionado sólo supuso un tercio de su consumo.
El racionamiento ofrece la oportunidad de determinar el cereal que ha de canalizarse a través del sistema y su calidad. Puede procederse a una selección de manera que sólo los necesitados se beneficien de los servicios de racionamiento. Con lo cual el racionamiento de los alimentos puede dar lugar a una autodeterminación de los beneficiarios, incluso en situaciones en que los métodos administrativos no puedan determinar eficazmente los grupos destinatarios. Al ser limitadas las oportunidades de reventa, la mayoría de los consumidores probablemente harán uso del cupo racionado sólo en la medida que lo necesiten para su consumo personal. Así ha ocurrido con la distribución de cereales alimentarios de calidad inferior en las tiendas de racionamiento en el Pakistán.
El mantener bajos los precios al por menor de un cereal menos preferido pero no obstante nutricional, con fondos obtenidos de gravámenes sobre el cereal preferido también se verá favorecido por el método de autodeterminación de los beneficiarios. Así ha podido hacerse con el maíz en Indonesia frente al arroz, y con el sorgo y el maíz en Africa respecto del trigo y el arroz.
Los programas de reajustes de precios al consumidor para los cereales básicos a veces se contemplan con cierto escepticismo debido a las elevadas necesidades presupuestarias y a los gastos administrativos de oportunidad, a los efectos depresivos sobre los precios agrícolas nacionales, y a las filtraciones a favor de grupos no destinatarios. La experiencia de la distribución pública llevada a cabo en Kerala indica que, en determinadas circunstancias, pueden salvarse estos obstáculos mediante buenas políticas de adquisición, de determinación de precios y de distribución.
1. Necesidad de un mecanismo de estabilización
La necesidad de un mecanismo de estabilización es clara cuando los alimentos básicos se cosechan durante una o dos temporadas breves y sus rendimientos pueden variar mucho debido a las condiciones de producción. Esta necesidad tiene menor prioridad cuando se dispone de cultivos sucedáneos en diversas temporadas del año. Cuando las distancias son grandes entre las zonas de producción intensiva y las poblaciones, lo mejor es descentralizar de forma correspondiente las operaciones de estabilización. Es probable que la nivelación de precios en todo el territorio entrañe costos excesivos de transporte. Mantener los precios bajos con arreglo a los niveles preanunciados durante temporadas en que los rendimientos son bajos, desestabilizará los ingresos de los agricultores. En este capítulo la preocupación por el funcionamiento de organismos oficiales de estabilización denota el vasto interés existente a este respecto en los años 1955-70. Dados los problemas financieros de los primeros años de la década de 1980, varios gobiernos redujeron considerablemente su intervención en el mercadeo de cereales.
2. Escala de intervención
La adquisición del 10-25 por ciento de la cosecha comercializada suele bastar a efectos de estabilización. Debe dejarse espacio para la continuación de las operaciones de mercado libre existentes a fin de reducir la carga sobre el organismo de estabilización y el riesgo de desincentivos a los productores, en caso que dichas operaciones no puedan absorber toda la oferta de los productores. Esto puede hacerse manteniendo márgenes lo suficientemente amplios entre los precios de compra y de venta del organismo público con objeto de fomentar el comercio privado.
3. Recurso al monopolio
El exigir que los agricultores vendan únicamente al organismo de estabilización fomentará probablemente la ineficacia en el empleo del transporte, almacenamiento y también en otras funciones de mercadeo. Muchos agricultores tal vez tengan que hacer pagos ilícitos en los centros oficiales de compra para obtener un servicio o una clasificación que les favorezca. Todo ello puede significar que los precios efectivos sean inferiores a los que regirían si existiera el libre juego de la competencia.
No obstante, puede ser necesario que el organismo tenga un monopolio sobre la importación de cereales. La oportunidad de obtener un margen elevado en los cereales preferidos por los consumidores de ingresos superiores le ayudará entonces a cubrir los costos de una política estabilizadora.
4. Determinación de precios
El punto inicial suele ser el establecimiento de un precio mínimo al productor que es intermedio entre el nivel competitivo de las exportaciones y el tope competitivo de las importaciones. Este precio mínimo puede reajustarse luego según los casos para conseguir el nivel deseado de suministros. Este precio puede variar geográficamente para reflejar los costos de transporte a los principales centros de consumo.
Para fomentar el aprovechamiento óptimo de las oportunidades de almacenamiento a lo largo de la línea que va de la explotación al consumidor, debe permitirse un aumento estacional en los precios del 15-20 por ciento. Los precios diferenciales según el tiempo y lugar de la entrega constituyen incentivos importantes para los agricultores, comerciantes y cooperativas a fin de proporcionar servicios de mercadeo útiles. La falta de determinación de precios estacionales da lugar a que los agricultores entreguen todo su excedente comercializable tan pronto como lo recolectan. Esto hace concentrar la demanda en el sistema de transporte y obliga a un organismo de estabilización a tener siempre a disposición una capacidad de almacenamiento innecesariamente grande.
Los compradores oficiales se hallan sometidos a constante presión por parte de los agricultores para aceptar cereales a los precios prefijados de compra independientemente de su condición. Harán bien en sostener los incentivos de precios para mantener bajos el contenido de impureza y la humedad. De lo contrario, tendrán que cargar con altos costos de secado, limpieza y desechos, y se perderá el incentivo destinado a aquellos agricultores que están en condiciones de secar y limpiar su propio grano.
Lo mejor es mantener flexible el precio al que se da salida a los suministros, a ser posible de forma directa a los minoristas. Deben tenerse a disposición existencias, o adquirirse de ser necesarias, para ese período que la experiencia señala como el de precios máximos para el consumidor. Con la experiencia acumulada y el conocimiento que tiene del mercado, el organismo puede estar en condiciones de implantar un sistema de precio doble: las ventas a precios del mercado libre, y a un precio inferior, al por menor, a los consumidores de bajos ingresos. Esto resulta más económico cuando la índole del producto ofrecido permite la selección de compradores de bajos ingresos.
5. Administración
Una administración especializada; acceso a datos fiables sobre producción y perspectivas agrícolas; cantidades almacenadas y otros indicadores de mercado; así como una relativa libertad de intervenciones estatales arbitrarias, son elementos indispensables para el buen funcionamiento de un sistema como el que comentamos. En particular, el gobierno debe hacerse cargo del costo de las existencias de reserva y de seguridad alimentaria, o movilizar la ayuda internacional con ese fin. Debe estar preparado, ocasionalmente, a subvencionar exportaciones si las reservas reguladoras rebasan el nivel económico. Si el organismo estabilizador tiene su espacio de almacenamiento totalmente ocupado y no se le da autorización para exportar en su debido momento, no tendrá donde almacenar cereales adquiridos para mantener el precio mínimo para la siguiente cosecha. Han de estimarse claramente el capital de operación y el crédito necesarios para cumplir los precios básicos preanunciados y proveer a la asignación adecuada.
6. Almacenes
Los silos y el equipo de manipulación mecánica son útiles cuando hace falta una manipulación rápida para evitar retrasos en el transporte. Los almacenes que permiten el almacenamiento a granel o en sacos se prestan mejor para situaciones de amplia oferta de mano de obra. Antes de efectuar nuevas inversiones de importancia en almacenes, debe prestarse atención a las carreteras de acceso y servicios de transporte y a un aprovechamiento pleno de las instalaciones existentes. Al fijar la ubicación de las nuevas instalaciones de almacenamiento, tienen prioridad los puntos terminales de transporte; luego las zonas de producción por su accesibilidad. Para una cosecha muy abundante deben prepararse cobertizos transitorios. En las zonas de consumo, es necesario disponer de almacenes para cubrir la demanda prevista hasta que puedan llegar los suministros de procedencia nacional o exterior.
7. Ayuda al comercio privado
La experiencia acumulada en varios países indica que el mercadeo oficial de cereales puede ser muy costoso si se tienen en cuenta todos los gastos. Es probable que la responsabilidad residual de trasladar grandes cantidades del productor al consumidor siga correspondiendo al comerciante privado. De lo cual se desprende que el gobierno debe tratar de crear un clima favorable a éste. Las empresas comerciales privadas necesitan tener seguridades para las actividades futuras, y una ayuda específica para poder establecer una estructura eficaz de mercadeo en base a su actual acervo de experiencia.
- ¿Aumentan a lo largo de la temporada para reflejar los costos de almacenamiento?
- ¿Disminuyen según la distancia de los centros principales de consumo para reflejar los costos de transporte?
- ¿Proporcionan un incentivo para premiar la calidad?
Habida cuenta de la situación de los agricultores a quienes compra y de su capacidad de ejecución efectiva, hasta dónde debe llegar el organismo con esas políticas?
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